【消防員組工會專題報導3-3】台灣消防員能否組工會 待政府改觀

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公民行動影音紀錄資料庫

公庫資料照/2015年2月4日,消促會在立法院群賢樓前以人體排成「人禍」二字。

文/公庫記者楊鵑如、洪育增

編按:
今(2021)年6月底發生彰化喬友大火消防員殉職案,民間團體再度訴求「消防員組工會」,和台灣有類似處境的南韓消防員則在7月份順利組成工會。兩國消防員勞動狀況相似,究竟為何籌組工會的進程截然不同?公庫決定製作專題探討台韓兩國消防員勞動問題有哪些?為何台灣仍無法組成工會?透過訪談消防員工作權益促進會與三位跨黨派立委,更跨國訪談南韓工會幹部,盼能借鏡南韓反觀台灣困境。
本專題共有三篇,本文是第三篇,從台韓兩國消防政策與缺失談起。歡迎閱讀第一篇(借鏡南韓   消防員如何走到工會這一步)、第二篇(台灣消防員   籌組工會竟比登天難?),以及記者心路歷程番外篇(被培力的受訪者與我)。

南韓與台灣的基層消防員在爭取勞權及組工會的歷程非常相似,都是先從組織社團開始,集結上千人積極倡議,兩國消防員也經常面臨「殉職換改革」的問題。台、韓政府面對改善消防政策也是非常類似,台灣總統蔡英文與南韓總統文在寅都確立「增加消防人力」的政策,只是台灣補充人力速度太慢,南韓雖每年增加數千人力,有效降低服務人數比,但制度缺失還是一大堆。

歐美許多國家消防員組工會歷史淵源流長,南韓消防員不過是今年可合法組成工會。台灣消防員已經積極組成協會用團結力量揭櫫制度缺失,但是未有與政府平等協商的權利。台灣政府部門及民意代表對於修法讓消防員組工會的態度又是什麼呢?

2018年初,蔡英文明確喊出「五年增補3,000名消防人力為目標」。(截圖自蔡英文FaceBook)

補充消防人力 能解決跟不能解決什麼問題?
總統蔡英文在2015年選前,對於當時發生的新屋大火案表示需「痛定思痛」,嚴肅看待消防員正面臨人力不足、設備老舊的困境,呼籲當時的國民黨政府,全面檢討、升級消防人員的裝備。執政後在2018年初,蔡英文明確喊出「五年增補3,000名消防人力為目標」[1],當時消防員人數約1萬5,000人,服務人口數比約1:1545,若五年共增加3,000人約可下降至1:1300。

喊完不久才過三個月,又發生敬鵬工業平鎮廠火災,其為製作電路板工廠,疑因廠房內存有大量柴油及腐蝕性化學物質造成救災阻礙,當時造成6名消防員殉職、2名移工職災死亡。同年9月發生高雄茄萣透天厝大火,造成1名消防員殉職、2019年10月台中大雅區工廠火災,造成2名消防員殉職。

至今台灣消防人力在三年間補上約1,200人,目前為16,486人,服務人口數比下降至平均1:1400,完全不及每年應增加600人的數字。今年6月底又犧牲了一名消防員,彰化一間防疫旅館所在的喬友大樓發生火災,不幸帶走1名消防員的生命,顯然靠政府龜速補充人力比不上意外的發生。

公庫資料照/今年6月底彰化防疫旅館百香果旅社所在的喬友大樓發生火災,不幸帶走1名消防員的生命。

南韓政策也力行「增聘消防人力」,2010年起南韓逐年增加消防員人數3,000到4,000人、從消防員總人數約3萬2千人持續增加至今年超過6萬人,服務人口比也從1:1300降至約1:900。雖然南韓消防員人數有效增補,在今年6月仍發生南韓電商巨頭Coupang(쿠팡)物流中心倉庫大火,火勢延燒48小時,1名消防員不幸殉職。

消防人力、資源增加確實縮短救災時間,但南韓政府更認為,有效的管理體系才能減少前線消防員經常被犧牲、殉職的問題。

南韓在2019年4月曾發生「國家災難級」的江原道森林大火,總計5個地區530公頃森林化為灰燼,400多棟房屋被破壞,4,000多人緊急避難。時任南韓消防隊長鄭文鎬接受媒體採訪指出,南韓中央共投入872輛消防車、3,251名消防員進行滅火,比起2005年襄陽山火災時調配的163輛消防車及600名消防員多出4至5倍。鄭文鎬提到火勢在11小時內便得到了控制,現場1人死亡、35人受傷,沒有消防員傷亡。有別以往前線消防員經常被犧牲、殉職,他認為跟2017年7月建立的消防廳管理體系有關。

2017年南韓將消防廳編入國家行政安全部,當發生大型災難事故時,國家層面直接應對體系,由較高階層的消防體系處理,並建置上報請求各地支援等系統,取消原本由事故發生地直接部署的狀況。

雖然南韓消防員人數看似不斷增加,但是全國公務員工會消防本部全南支部秘書長梁承煥卻認為基層無感,他說,人力補充的趨勢在於新增單位與部門,質疑增加的是高級消防公務員的職位,不確定真正在第一線工作的消防員人數與消防車數量是否真的增加。政策顯示出來的數字與基層消防員實際感受不同,消防員仍需疲於應對民眾濫報電話及過勞問題。

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南韓台灣比一比
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消防員組工會不只救命 更是保障公共安全
增聘人力為的是讓消防員輪班更加彈性、降低過勞情形,但這只是改革消防制度的基本功。消防制度上還有更多缺失,若政府無動於衷,不但難以阻止消防員殉職悲劇一再發生,恐怕更難以保障全民的公共安全。

即便兩國總統皆從人力及裝備著手改善,展現顯而易見的政績,消促會成員楊適瑋認為,若每次得等到殉職才會進行改革實在罔顧人命,期待政府遇到問題才改善實在太慢,還是要由消防員為主體組成工會、逐步改善勞權制度、針砭政策缺失才對,「我認為我們只是把國家為了統治便利從消防員身上剝奪走的基本人權要回來而已。唯有讓消防員組工會,才能真正保障勞動三權,保障同仁生命安全。」

在達成消防員組工會訴求之前,更多關乎人命與公共安全的政策改革不能停下,消促會在敬鵬大火後立即向政府提出修改《消防法》終止殉職的訴求,隔(2019)年台中大雅鐵皮工廠大火又有兩名消防員殉職,關乎消防員生命三權的修法刻不容緩。

公庫資料照/2015年1月27日,消促會在內政部舉行記者會,要求內政部消防署應針對桃園新屋大火案擔起改革消防制度等責任。

「為什麼要讓消防員進入無人的鐵皮屋搶救?」消促會秘書長朱智宇說,為了讓消防員在火災現場擁有不入室搶救的「退避權」、火場的「資訊權」及事後的「調查權」,協會積極倡議統整基層意見的草案版本、在立法院前連夜靜坐監督修法,最後修法通過的是消防署「打折版法案」。雖然第21-1條與43-1資訊權不受影響,但消防署提出的立法說明大幅限縮第20-1條退避權與第27-1條調查權的內容,仍未採納基層消防員意見。

尤其消促會大力要求修法中應加入「基層消防團體參與調查」,但現行法案對於參與「災害事故調查會」需要符合哪些資格條件及處理方式等相關規範,仍待消防署訂定。消促會成員余宗翰指出,調查權入法可讓最清楚第一線救災情況的基層消防人員參與調查過程,才能有效找出問題,防範憾事再度發生。

要讓基層團體參與行政程序是艱難的過程,好不容易才讓消促會副理事長李宗吾在2021年3月受聘為內政部災害事故調查會調查委員,並且是調查會中唯一的基層消防團體代表。然而諷刺的是,彰化喬友大火案是修法後啟動調查會的第一案,殉職消防員陳志帆的家屬以及消促會秘書處無法參與調查會,經爭取後內政部僅開放讓家屬入場陳述意見,隨即被要求離開調查會會議室,完全無法進一步瞭解調查會討論的內容。

朱智宇強調,消防員若能組成工會,有別於其他傳產製造業、空服員等勞工,是公共服務的工會,涉及國家政策能否正常施行。消防員更希望執行工作時也能獲得保障,期許社會大眾能夠接受消防員保有勞動三權,「不然我們跟行政機關談人力、裝備等問題,跟救災現場直接影響的核心因素,如果國家不願意接受,危及的不只是消防員安全,還有社會大眾的安全。」

消促會以協會的身分號召基層消防員集結,即便會員人數有600人,秘書處仍遭官方拒絕參與殉職案調查。消促會相信,唯有消防員組成工會才能更有合法身分為基層發聲。

公庫資料照/2021年8月3日內政部召開喬友案第一次調查會,諷刺的是殉職消防員陳志帆的家屬以及消促會秘書處無法參與調查會,經爭取後內政部僅開放讓家屬入場陳述意見,隨即被要求離開調查會會議室。

民意代表積極倡議警消組工會 行政機關仍疑慮滿滿
基層公務員的意見不被政府重視其來有自,從今年11月立委賴香伶質詢行政院長蘇貞昌關於「軍公教調薪」問題可以看出。一般勞工工會團體都能納入基本薪資調整的意見,立委賴香伶表示調薪會議也應納入基層公務員意見,但是政府公務人員薪資審議委員會不讓公務員協會及教師工會代表參與。賴香伶在立法院司法法制委員會質詢人事行政總處副人事長懷敘時,懷敘回應不評估也不考慮納入公務員協會及教師工會等基層代表意見。

賴舉例,連行政院人事行政總處都曾出國考察南韓公務人員調薪制度,考察報告結論甚至指出,南韓薪資審議委員會納入民間企業、學界、公務員工會一同參與。但是行政院長蘇貞昌表示,我國軍公教薪資調整涉及中央地方制度上財務分擔的問題;人事長施能傑則回應「不同國家永遠都有不同制度」,其公務人員調薪制度跟基本工資審議不同,不考慮納入基層公務員意見。

公庫資料照/2018年10月4日,消促會要求官方針對高雄茄萣火警殉職案進行調查與修法。

另外,關乎整體公務人員的勞權問題,由於公務人員不能與政府協商,由消防員徐國堯為改善工時而提起的大法官釋字第785號釋憲案,明年將屆滿修正期限3年,為了訂出符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範,考試院已推出《公務員服務法》第12條、第25條,及《公務人員保障法》第23條、第104條修正草案,並獲院會通過,尚待立法院審議。

消促會檢視修法草案後批評,該草案根本無助改善公務人員健康權,銓敘部提出《公務人員保障法》第23條規定公務人員加班應給予加班費、補休假、獎勵或「其他相當之補償」,僅將原先的「其他補償」刪掉,明文規定改成補給「考核獎勵」。 消促會朱智宇批評,平時考核獎勵無法合理評價加班費,更無法正常反應公務機關的加班成本,無法換成金錢,且考核獎勵是鼓勵公務員機制,「難道是要鼓勵公務員加班嗎?獎勵大家追求過勞嗎? 」

另外考試院提出《公務員服務法》12條修法草案中提出「輪班間隔最少要有11小時」的保障,但是「機關有業務需求的話,可以沒下限的打破規定」,讓人質疑輪班間隔「設假的」?

警消人員工作性質較一般公務員繁重、高風險,先讓警消人員組工會看似較為可行。長期力挺消防員組工會的立委蔣萬安表示,他與公務人員人事主管機關銓敘部溝通時發現政府態度顯得相當保守,銓敘部認為若讓警消組工會行使協議權及爭議權,繼而影響待遇、福利或退休等事項,恐怕會衍生國家財政負擔,甚至引發機關間工作條件不同,造成人事管理上面的爭議。蔣萬安說:「各單位經常說要照顧消防員的生命安全,要齊全改善裝備,但是最重要的消防員訴求組織工會卻不被各部會重視。」

公庫資料照/2015年2月4日,消促會在立法院群賢樓前以人體排成「人禍」二字,表示消防員高殉職死亡率並非火場危險,而是長期人力不足、裝備不良及分工不確實等問題。

消防員組工會的迷思
消防員想要組工會,因公務人員身分,直接牽涉到所有公務員組工會的問題。總統蔡英文在2015年選前時參與中華民國全國公務人員協會舉行擴大幹部會議,協會理事長李來希當時提問蔡英文,是否支持公務員組工會?蔡英文回應支持教師團體組工會,但對於公務員則認為採團體協商比較好。蔡英文提到公務員工會若協商不成,必然會邁向罷工杯葛,因此公務人員組工會牽涉到行使杯葛權或罷工權就必須再考慮。

民眾聽到消防員要組工會第一個想法大多就是「消防員罷工會不會影響救災,會不會我家發生火災就不過來救火?」朱智宇說,根據《勞資爭議處理法》第54條第7項規定,當發生重大災害時,政府可禁止或限制罷工行動。再加上消防員組成工會的目標不是為了罷工,消防員的工作仍是為了維持救災第一。

公庫資料照/2015年2月10日,消促會再赴內政部召開記者會,消防員在內政部前戴上血染的救護手套,象徵政府要消防人員賭命救人,卻不願改善消防制度,如同救災手套,把消防員用完就丟。

其實在2017年時,有民眾在公共政策網路參與平臺提出「支持公務人員可合法組織工會」成案,勞動部當時對於上述提案,初步提出4個建議方案,包含:修正《公務人員協會法》、《工會法》、另立新法、或維持現行法治但具體改善工作條件,但當時無疾而終,各部會對警消組工會一事持保留態度。

2017年3月,時任立委徐永明曾提《工會法》第4條條文修正案,明定警察人員、消防人員得依本法組織及加入工會,隔年在二讀程序時即被否決,多位連署的委員仍投下反對票或缺席。

不過今年各黨團包含時力、國民黨及民進黨都有重新擬定《工會法》修法,預計2022年續提出警消籌組工會的可能性。雖然讓所有公務員都能組工會較為困難,台灣民意代表多先積極倡議讓警消人員可以組工會,比照教師組工會一樣推出修法草案,但行政部門仍保守的在立法進程上毫無進展。

即使多年來消防基層團體不斷高呼開放組工會、民意代表積極修改《工會法》等方向,考試院仍停留在「蒐集意見」階段。考試院在今年9月底召開的第13屆第55次會議紀錄中,由銓敘部報告《公務人員協會法》修法規劃方向,其中有委員建議為改善公務人員協商權、政策參與權,建議銓敘部先行詢問或召開公聽會方式聽取基層公務人員的心聲,尤其是警消人員的意見,藉此多方思考修法方向。

公庫資料照/2015年2月10日下午,消促會與消防員再赴內政部,重申消防署應停止卸責,並遞出消防改革建議書,要消防署對消防改革給出承諾。

能不能在沒有殉職的時候談消防改革?
「你一個基層消防員,你要跟誰溝通?永遠都會有人跟你說『上面是這樣規定』。」喬友案殉職消防員陳志帆胞妹陳裔筑說,如果說工會的組成能夠保障基層有合法發聲的管道,協助改善職場制度及安全層面,會是蠻正向的事情。「我們是要跟這個制度做對抗,我們希望未來消防員都可以平平安安進出火場。」

立委邱顯智說到,過去數十年來,我國基層消防員義消總共殉難56人,所以不管是消防員配備、工時及過勞狀況方方面面都需要有自己的工會自我捍衛與主張。面對行政人事總處、勞動部、銓敘部或消防署的互相推諉,可能是對成立工會之後的一種缺乏想像跟恐懼。「其實在國外,公務員行使爭議權就是維持一個最低限度使社會運轉的人力,政府不要對公務員行使權利這麼大驚小怪。」

南韓消防員成功籌組工會,一路走來並不順遂,但仍持續以國內外力量向政府施壓,終於在今年組成自己的工會。朱智宇也向台灣政府喊話,台灣未來有強大意願加入CPTPP(跨太平洋夥伴全面進展協定)[2],勞權政策也需要跟上國際潮流才對,不能只重經貿而忽視勞權。

台灣消防員邊訴求組工會的同時、邊改善消防制度,為消防員勞權發聲,改革腳步也從未停歇。消促會疾呼:「能不能在沒有殉職的時候談消防改革?」期許大家繼續關注明年消防員組工會之修法及公務人員相關勞權法案修法。

公庫資料照/2014年9月1日晚間,全台超過千位消防員與聲援者在自由廣場集結,悼念這幾年因消防體制不足、裝備不全而離世的消防員,舉行91凱道公祭,並為了還活著的消防員爭取更安全的工作環境。

[1]五年增補3,000名消防人力為目標
2018年1月19日119消防節時,總統蔡英文在臉書上表示將以每5年3000人為目標,逐年補充消防人力,「長期以來,因為人力不足,讓消防員執勤的壓力很大。這個迫切的問題,政府已經在著手解決。」

[2]CPTPP
行政院長蘇貞昌在行政院會表示,台灣在2021年9月22日正式提出加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)的申請,這不但是臺灣對外貿易非常重要的進程,也是我國繼加入世界貿易組織(WTO)後,再朝加入區域經濟整合的目標邁出一大步。

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