《燦爛時光會客室》第337集:住宅改革進步緩慢 無殼蝸牛走了30年

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《燦爛時光會客室》第337集:住宅改革進步緩慢 無殼蝸牛走了30年

整理 / 黃馨慧

無殼蝸牛運動 倡議使命的火種

1989年,為了抗議政府縱容財團炒作而狂飆的房地產價格,「無住屋者團結組織」號召數萬人齊聚上街,夜宿在當時地價最高昂的忠孝東路,台灣第一次以都市議題為主的社會運動——無殼蝸牛運動正式誕生。「專業者都市改革組織」(Organization of Urban Re-s, OURs)便是在這樣的背景之下,由一群從事建築、景觀、規劃等領域的工作專業者組成。作為台灣第一個以都市空間改造、政策倡議為主軸的非營利組織,OURs成立至今已屆滿三十年。

但,三十年後,台灣社會及住宅環境有什麼變化? OURs一路走來?如何倡議,又面臨什麼樣經營的問題?

時間回到1986年,台灣房價連續三年快速飆漲,沸騰的民怨燒出了無殼蝸牛運動,群眾走上街頭,要求政府保障人民居住的基本權利。OURs的秘書長彭揚凱認為,無殼蝸牛運動在當年雖然看似有一定的聲勢,但對住宅政策及法令卻影響甚微,唯一的改變在於國民住宅的再次推出以及政府的購屋貸款補助。2010年開始,重新思考、梳理過去的住宅政策後,OURs的目標從住者「有」其屋,轉為住者「適」其屋。

社會住宅 被結構綁架的惡性循環 

台灣從1975年開始興建國民住宅,直至2000年,近三十年的時間,國民住宅的數量卻只佔整個市場供給量的4%,不僅無法主導市場供給量,更遑論改變整個市場結構,且政府用低於市場至少20%的價格販售國民住宅,在僧多粥少的情況下,民眾很容易就得以轉手售出,對有些人來說,抽到國民住宅就等於現賺幾百萬。政府用補貼的方式提供國民住宅,卻讓國民住宅變成市場的商品,進入商品的循環,這些問題都註定了國民住宅政策的失敗。

國民住宅與社會住宅最大的不同在於,前者是政府興建後再低價賣給民眾,後者則打破華人傳統思維中「有土斯有財」的觀念,民眾擁有房屋的租用權或使用權,而非所有權。

節目主持人管中祥詢問,為何在台灣,社會住宅都會和弊案連結在一起?且出現社會住宅可能影響房價、居住使用期限較短等疑慮,是否有觀念上的迷思需要澄清?彭揚凱回應,當今的社會住宅政策背負了太多無法只依賴社會住宅來解決的問題,其實在全世界的主流住宅政策裡,社會住宅只扮演一種安全網的角色,意指國家基於保障居住權的理念,提供沒有能力購屋或租屋的人最後一道防護網,從政策面的角度來看,社會住宅本來就無法用來解決高房價的問題。所以,台灣目前最大的癥結點在於,當年輕人在抱怨高房價問題時,政府用社會住宅政策來作為回應的對策,其實是答非所問。

歐陸、美國,乃至與台灣鄰近的日本、香港,這些國家大量興建社會住宅的時間點,與1960年代戰後嬰兒潮人口快速增長有著密不可分的關係,台灣社會卻是近幾年才開始推行社會住宅政策,一方面,經過大量的土地開發後,現今的可利用土地不僅稀少且地價昂貴;另一方面,比起經濟起飛的黃金時代,如今的政府在財政上要面對更龐大且嚴苛的成本,這些問題直接反映在租金上,就形成明明是社會住宅,年輕人卻還是負擔不起的惡性循環。

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三管齊下 努力改變台灣居住政策

主持人管中祥表示,台灣的住宅政策最根本的問題在於如何調節市場,如果政策有利於建商、財團,那這個市場本身就有很嚴重的傾斜,消費者相對之下就變成弱勢。在這之中,要如何調節才能平衡市場?如何讓強勢者負擔更多的公共義務?取決於國家政策本身,以及國家選擇扮演什麼樣的角色。

或許很難想像,在荷蘭,45%以上的房子都是社會住宅,更特別的是,這些住宅是由民間興建的;紐約從1990年以後,開發商成為社會住宅的主要提供者,大家可能會疑惑,開發商為何要提供社會住宅呢?因為紐約的住宅法令以給予容積獎勵的方式,要求開發商提供相對應比例的可負擔住宅(affordable housing) ,由政府和開發商共同負擔公共義務。在韓國及更多國家的都市更新條例裡,也直接明定一定規模以上的都市更新,開發商需要提供相當比例的土地面積來作為社會住宅的使用。

彭揚凱認為,政府要帶領、鼓勵民間興建社會住宅,也該透過都市開發或都市更新的方法讓開發商提供社會住宅,不能只空喊口號,社會住宅是必要的,但不能解決所有的住宅問題,市場整體結構都需要做更多改革。

因此,OURs主張「三管齊下」,除了持續推動社會住宅,也致力於促進「購屋市場改革」及「租屋市場健全化」,例如囤房稅就是OURs近期努力的目標。透過OURs的倡議行動,近幾年的制度也迎來了變革的一些曙光,例如實價登錄及房地合一稅,不僅讓買賣資訊透明化,也針對短期買賣炒作的行為加重課稅;租屋市場健全化則涉及租屋的安全品質及穩定性。最近的高雄「城中城」大火,更是應證了改善弱勢租屋的問題迫在眉睫。

「互住時代」 共同打造合作住宅

面對既有的房地產結構,市場的改革和房價合理化似乎都還遙遙無期,政府的財政量也不足以供應更多的社會住宅或津貼。彭揚凱直言,就算政府的「社會住宅興辦計畫」裡,興建二十萬戶社會住宅的目標都實現了,這個數量也只佔了台灣住宅總存量的2%,與日本韓國的6%、OECD(經濟合作暨發展組織)國家的10%相比,都還有非常大的一段差距。

要解決高房價的結構性問題,台灣的住宅政策還有很長的一段路要走;租屋市場不僅供不應求,資訊不對等及住宅品質參差不齊的「租屋黑市」更讓人望之卻步,難道在購屋和租屋之間,沒有第三種選擇了嗎?

透過「共融」,讓民眾自發性的組織,共同解決居住問題,打造不同於主流市場的新選擇,合作住宅(cohousing)的模式應運而生,也是OURs近幾年倡議的重點之一。

不同於傳統購屋市場中先有房子才有買賣的模式,合作住宅的核心概念從「人」出發,透過一群志同道合的夥伴,打造意向型社群(intentional community),強調分享、合作、永續、自組等共同理念,打破過去對於住宅政策的二元想像,創造除了市場或國家這兩種住宅供給模式之外的第三種可能性。

隨著高齡化、少子化等社會結構的改變,現代居住型態也將出現前所未有的變化,這是全世界都必須面對的課題。戰後嬰兒潮中出生的人們如今步入退休階段,在國外帶起了銀髮共住的趨勢,成為推動合作住宅的重要力量;另一方面,受到「單身化」的觀念影響,傳統上以血緣為主的體系越來越鬆散。

為了抵禦社會的疏離與冷漠,於是逐漸發展出一種不以血緣為基礎的社會網絡。其中最具代表性、也是全世界公認第一個合作住宅的案例源自1912年的丹麥,由50個家庭基於「共同教養子女」的理念組成,他們嚮往新的教育型態,對他們而言,居住需求已無法透過市場制的模式來滿足,於是選擇透過集體的力量完成穩定且可負擔的居住環境,這就是共生住宅的價值體現。在德國,如今像這樣由意向型社群所組成的社區有上千個,包含各式各樣、很多元的組成類型。

彭揚凱強調,最重要的是創造選擇的機制,住宅政策應該讓大家有所選擇,而不是因為租屋品質太糟糕而被迫買房,卻又買不起。合作住宅最可貴之處在於民間能夠調動自己的量能,OURs想透過和台灣民眾介紹另一種對居住的想像、居住文化,讓合作住宅在台灣也能夠作為一種居住模式的選擇。

都市改革仍須努力 蝸牛繼續向前行

許多社運團體都非常積極地在為各種議題發聲,卻也面臨諸多困境。管中祥好奇,OURs在營運過程中是否也會遇到什麼侷限?彭揚凱坦言,OURs屬於政策型的倡議組織,並不做直接服務,也不會有過多的衝撞行為,所以就組織發展而言,募款會比較辛苦。OURs的定位取向讓募款變得困難,卻又不想要過度依賴政府,如何在保持財務穩定的基礎上有效地維持推動政策的量能,是他們目前面對的挑戰。

公民社會的強大與否,絕不取決於個人的力量,而是組織與團體的共同倡議和行動。儘管住宅政策改革緩慢、仍然面臨許多難題,OURs依舊致力於改善台灣的居住環境,三十年如一日。期盼在未來,不論是「住者有其屋」或「住者適其屋」,這片土地的人民都能找到安身立命的所在,讓多元住宅的理念不再只是遙不可及的美好願景。

這篇文章 《燦爛時光會客室》第337集:住宅改革進步緩慢 無殼蝸牛走了30年 最早出現於 公民行動影音紀錄資料庫。